Неестественная смерть и искусственная жизнь органов власти оккупированных общин

Когда летом 2014 года боевики захватили Донецк, органы власти выехали из города и перерегистрировались в Мариуполе. Донецкий областной совет ни разу не смог собраться в изгнании. Его руководители один за другим уходили в отставку, а избрать новых у него не получалось.

В марте 2015 года власть на подконтрольной Украине части области перешла к новосозданной военно-гражданской администрации.

Люди, которые оставались работать в областном совете, некоторое время еще надеялись на его переизбрание. Но в Киеве решили, что проводить выборы только в части области – незаконно и неправильно: это послало бы неверный сигнал людям в оккупации, что от них отказались, а боевикам и их кураторам – что им поддались.

Поэтому аппарат совета продолжал работать, хотя заниматься ему скоро стало нечем. Его не распускали, на него просто перестали обращать внимание, и люди сами продолжали оттуда уходить. В конце концов все, что от него осталось, подчинили областной военный администрации.

После начала полномасштабной войны и потери Мариуполя в штате облсовета осталось всего два человека: управляющая делами и бухгалтер. В областном бюджете на 2024 год на содержание этого аппарата – оплату труда и поддержку сайта – выделили более 1,5 млн гривен.

"Прекращение Донецкого областного совета в связи с образованием областной военной администрации действующим законодательством не предусмотрено", – как-то оправдательно отметили в ОВА в ответе на запрос "ОстроВа".

Война без правил

В 2015 году в Украине еще не выработали единый подход к управлению населенными пунктами, где прекратили работу органы самоуправления: в некоторых прифронтовых городах и селах долгое время не было просто никакой власти. Об оккупированных общинах речь даже не шла: никто не думал управлять ими в изгнании.

Но опыт проб и ошибок того периода не добавил, кажется, ничего к решениям высшего руководства государства в 2022-24. Руководители местных советов так и не получили инструкций, как вести себя в оккупации, что привело к новым уголовным делам с одной стороны и новым трагедиям с другой.

Мэр Херсона Игорь Колыхаев, который несколько раз призывал Киев дать распоряжения и инструкции, которые помогли бы ему и его коллегам лавировать между коллаборационизмом и обеспечением основных потребностей граждан, оказавшихся в оккупации, уже почти два года в плену. Ольгу Сухенко, старосту села Мотыжин Киевской области, убили вместе с мужем и сыном. Валерия Марченко и Вадима Бойченко, мэров Изюма на Харьковщине и Мариуполя в Донецкой области, до сих пор упрекают в том, что они "сбежали" из своих городов.

И вообще, вместо того, чтобы разработать и внедрить четкие правила для руководителей общин, оказавшихся в эпицентре войны, правительство и Офис президента лелеют ручной режим управления такими громадами.

"Фактически, людям придумывают работу"

Как и в 2014 году, в 2022 украинской армии удалось освободить некоторые из оккупированных и сильно пострадавших от боевых действий общин. Руководители и сотрудники их органов власти смогли вернуться и возобновить работу. Остальные остались ждать.

Органы власти оккупированных общин продолжают получать государственное финансирование, их работники, хоть и рассеянные по всей стране, продолжают получать зарплаты. Но заниматься им, если быть откровенными, по большому счету, нечем. Услуги, которые предоставляли и финансировали их жителям мэрии ныне оккупированных общин, те сейчас получают в своих новых общинах. Поэтому чем больше проходит времени и чем тяжелее ситуация на фронте, тем чаще возникает вопрос, как долго может продолжаться паллиативная поддержка таких органов власти.

Чиновники всех уровней отвечают на него преимущественно одинаково: для освобождения нужна не только армия, но и гражданские команды, уже готовые заняться восстановлением украинской государственной власти на освобожденных территориях. То есть, распускать законно избранные органы власти оккупированных общин нецелесообразно. Другие добавляют, что это и невозможно с точки зрения права.

Но внутри этих перемещенных администраций и исполкомов уже начались те же самые процессы, которые привели к мумификации исполкома Донецкого областного совета. "ОстроВ" проанализировал почти триста деклараций работников исполкома Мариупольского городского совета за 2023 год и нашел, что в трети из них не задекларировали зарплату, что означает, что работники находятся в бессрочном неоплачиваемом отпуске. Притом большое количество из них – почти исключительно женщины – живут теперь не в Украине. Определенное количество людей также уволились. Большинство из тех, кто продолжают работать, получают мизерные зарплаты.

Копание в задекларированном имуществе – и фактически в семейных делах – мелких чиновников ставит много этических дилемм, потому что речь идет о части сообщества, которое видело идущую войну в едва ли не самом жестоком ее виде. В отличие от большинства других разрушенных городов, Мариуполь, прежде чем уничтожить, россияне полностью окружили: несколько сотен тысяч человек оказались в ловушке, несколько десятков тысяч погибли в ней. Многие из тех, кто выбирались из города, потеряв все имущество и часто еще и ближайших родственников и друзей, чтобы как-то спастись, вынуждены были проходить еще и через ужасы российской фильтрации.

Можно понять тех чиновников, которые, как и другие мариупольцы, старобельцы, херсонцы и другие, выбравшись таким образом за границу, решили не возвращаться в Украину, где ни одно место не безопасно. Трудно осуждать в таких обстоятельствах и тех, кто продолжают получать зарплату за работу, которая уже очевидно не имеет смысла. Некоторые из них уже пенсионного или предпенсионного возраста, когда найти новую работу даже в родном городе почти невозможно. Другие имеют маленьких детей или заботятся о пожилых родителях. Некоторые к тому же потеряли на войне мужей или других близких людей, которые присоединились к армии.

Но ситуация в стране, которая уже два года почти полностью зависит от иностранной материальной поддержки и дела которой на фронте выглядят все хуже, ставит ряд других этических вопросов, касающихся финансирования органов власти оккупированных общин. Речь идет не только об этическом отношении к западным союзникам, да и не только об этике.

В отличие от должностных лиц низшего уровня, заместители мэра и начальники департаментов исполкома Мариупольского городского совета получают семизначные или близкие к семизначным годовые зарплаты. Декларации мэра Вадима Бойченко больше не доступны в реестре деклараций НАПК – Бойченко воспользовался возможностью скрыть их как близкий родственник военнослужащего, – но доступны декларации семи (!) его заместителей. Годовая зарплата каждого из них – более миллиона гривен.

Данные из их предыдущих деклараций свидетельствуют, что из года в год зарплаты руководителей территориальной общины, которой фактически больше нет, существенно возрастают.

Это касается не только Мариуполя, но мариупольский случай – самый яркий.

В дополнение к официальной зарплате, некоторые мариупольские чиновники почти явно получают дополнительные выплаты от "Метинвеста". Так, жены двух заместителей городского головы Мариуполя, Сергея Захарова и Сергея Орлова, задекларировали за 2023 год по семь миллионов зарплат от металлургического холдинга Рината Ахметова.

Анна Мурлыкина, главный редактор независимого мариупольского издания 0629, узнает в этом схему, которую "Метинвест" ввел в Мариуполе еще в 2015 году, как только его ставленники пришли к власти в городе в результате местных выборов. Вскоре после того журналисты увидели, что миллионные зарплаты в "Метинвесте" начала получать жена новоизбранного мэра, которая до его избрания была домохозяйкой.

""Метинвест" изобрел эту схему: финансировать своих сотрудников так, чтобы они не воровали из городского бюджета, и чтобы формально это не было коррупцией, – говорит Мурлыкина. – Жены или мужья работников, которых "Метинвест" ставит у руля, получают от него заработную плату. "Метинвест" никому не обязан объяснять ее размер, потому что это частная компания. Все понимают, что это непосредственный канал влияния "Метинвеста" на городскую власть".

Депутат Мариупольского городского совета и экоактивист Максим Бородин был одним из лидеров экологических протестов в Мариуполе, которые начались в 2012 году и касались загрязнений воздуха и моря в городе из-за устаревших очистных сооружений на заводах Ахметова. Как и Анна Мурлыкина, он считает, что продолжением финансирования топ-руководителей города Ахметов пытается сохранить лояльную и эффективную команду на случай, если Мариуполь таки освободят.

В течение двух лет часть этой команды работала над планами восстановления Мариуполя, в то время как другая выстраивала сеть центров поддержки мариупольцев "Я.Мариуполь", которые действуют почти во всех областных центрах Украины.

Мурлыкина считает, что скоро вся эта топ-команда сконцентрируется на сети "Я.Мариуполь", к работе которых уже привлечена значительная часть других кадров исполкома Мариупольского горсовета. По мнению Бородина, планы восстановления тоже не оставят: "Сейчас в исполкоме рассказывают, что продолжают встречи и обсуждения. То есть, это можно делать бесконечно: встречи, презентации, обсуждения, привлечение партнеров".

"Фактически, людям придумывают работу", добавляет Бородин, когда другой работы для чиновников оккупированного города, по большому счету, нет.

Исполком явно нуждается в оптимизации штата и расходов, говорят Бородин и Мурлыкина.

"В ближайшее время"

Собственно самая интересная часть этой истории – о специфике расходов исполкома Мариупольского горсовета. С 2022 года большинством общин Донетчины руководят военные администрации. Это означает, в частности, что руководители этих общин могут без участия местных советов утверждать местные бюджеты и, в соответствии с ними, распоряжаться всеми бюджетными средствами общины.

Это имеет критическое значение, когда местные советы не могут собираться, потому что их депутаты разъехались по всему миру, находятся на оккупированных территориях или принадлежат к запрещенным политическим силам. Все это особенно актуально для общин восточных регионов, в частности, мариупольской. И если местный совет не может собраться в течение более чем одного квартала, в нормальных условиях это уже является основанием для роспуска, а в условиях военного положения – для введения военной администрации.

Но Мариуполем до сих пор руководит исполком городского совета, который работает без утвержденного советом бюджета. Его расходы из-за этого существенно ограничены.

Для военной администрации нужно выбрать и назначить руководителя. Собственно с этим, очевидно, и есть проблема. Назначение "в ближайшее время" анонсировал в марте 2023 года глава Донецкой ОВА Павел Кириленко и в январе 2024 его преемник Вадим Филашкин. Это уже даже смешно.

Анна Мурлыкина располагает информацией, что ОВА подавала в Офис президента две кандидатуры, одну из которых отвергли, а вторую положили под сукно. "Я не сомневаюсь, что этот вопрос не решают в Офисе президента. А почему не решают, я не знаю", – говорит Мурлыкина.

Она предполагает, что работа исполкома в таких условиях более-менее устраивает все стороны, по разным причинам: и руководство исполкома, и руководство ОГА, и офис президента. В каком-то смысле даже рассеянных мариупольцев, потому что для них до сих пор речь идет о местном самоуправлении.

Максим Бородин тоже не уверен, что замена исполкома горсовета военной администрацией была бы обязательно к лучшему – зависит от того, кого назначить руководителем. По информации Мурлыкиной, одной из причин промедления в Киеве является сопротивление Рината Ахметова, который все еще имеет некоторое влияние в офисе президента и которого не устраивает та кандидатура, которую там предварительно согласовали.

На деле все это сводится, в частности, к тому, что нет аккумулированных открытых данных, которые позволили бы отслеживать и сопоставлять реальные доходы и расходы мариупольского бюджета. Вкладка "Прозрачный город" на сайте Мариупольского горсовета не рассказывает почти ничего о городском бюджете: ее отдельные разделы или пусты, или заполнены фрагментарно.

Например, есть отчет о выполнении бюджета общины на 2023 год, но нет самого проекта бюджета. Есть проект бюджета на 2024 год, но указанные в нем показатели или труднопредсказуемы, или сформированы искусственно только ради дальнейшей демонстрации успехов. Например, по результатам 2023 года исполком отчитывался о 255-процентном выполнении бюджетного норматива по налоговым поступлениям, потому что вместо запланированных 328 млн собрали более 836. Но это было более чем на 1,4 млрд меньше, чем в 2022 году.

На 2024 исполком установил норматив по налоговым поступлениям 275,5 млн. Все остальные запланированные доходы, более 2,6 млрд, – это трансферты из государственного бюджета.